L’auteur s’intéresse à 39 pays de l’OCDE et a essayé d’établir des corrélations entre efficacité des systèmes scolaires primaires et secondaires des pays et politiques éducatives de ceux-ci, sans s’intéresser aux composantes " contenus des programmes, méthodes pédagogiques ". Elle essaye donc de mettre en perspective les réformes récemment à l’oeuvre en France pour les situer sur l’échiquier, en s’intéressant aux réformes de décentralisation, de différenciation de l’école unique et de libre choix de l’école.
      Dans chaque partie, elle commence par une explication des réformes françaises et compare ensuite les performances des écoles des différents pays, en dégageant les corrélations observées. Elle précise bien que seules des corrélations peuvent être observées sans que l’on puisse en déduire qu’elles sont des causes. Il faut préciser cependant que lorsque N. Mons a parlé de son ouvrage dans les médias, elle a souvent glissé de la corrélation à la cause et parlé de " l’effet " des pratiques de politiques éducatives !

      Quels critères retenir pour définir l’efficacité d’une école ? L’auteur part des données des enquêtes PISA, évaluant des compétences non directement en rapport avec les programmes, et testant des élèves de 15 ans, quel que soit leur niveau scolaire. L’efficacité sera jaugée au regard du score moyen obtenu par le pays et du pourcentage d’élèves de niveau 5 (académiquement avancés) et de niveau 1 (en difficulté). Elle constate que ces deux variables sont corrélées négativement : une forte proportion d’élèves de niveau 1 est associé à une faible proportion d’élèves de niveau 5 et vice versa. Les différences entre pays pour le score moyen ont une variance faible (10 % de la variance totale) par rapport aux différences entre écoles au sein du même pays.
      Les systèmes scolaires sont plus ou moins reproducteurs socialement : les inégalités sociales de réussite sont faibles dans les pays asiatiques et scandinaves et élevées en Europe centrale continentale (Allemagne, Suisse, Hongrie, Belgique).

I. Les réformes de décentralisation

      Elles se poursuivent pas à pas en France, contrairement à d’autres pays (Nouvelle Zélande, Angleterre). La France est – elle donc marginalisée, trop encline à conserver un modèle jacobin, qui serait archaïque ?
      D’abord, il faut définir ce concept polysémique. Il en existe 3 formes : la déconcentration (les académies en France), la délégation (les municipalités danoises interviennent en matière d’éducation encadrées par l’Etat central), la dévolution (en Espagne, les provinces autonomes sont en charge de l’éducation). N. Mons définit la décentralisation dans le livre comme " le transfert de responsabilités en matière de planification, management, financement et allocation des ressources éducatives du gouvernement central vers des unités locales publiques ".
      La France est caractérisée par des initiatives locales multiples sans cadrage national suffisant, sans Etat suffisamment régulateur, (il devrait jouer un rôle de détermination de choix cognitifs et normatifs pour orienter l’action locale), ce qui fait que dans un cadre flou les engagements sont variables et dépendent des compétences et des référentiels des personnels présents localement. Il n’y a pas toujours suffisamment de concertation entre les différents acteurs et pas de projet éducatif local solide : ceci aboutit à une juxtaposition d’actions sans articulation entre ce qui se fait dans et hors de l’école. Il y a alors alourdissement des tâches : pour mener à bien certains projets éducatifs, l’éducation nationale doit négocier avec plusieurs types d’administration, ce qui rend difficile leur mise en œuvre Le maillon le plus bas de la hiérarchie, les établissements scolaires, est peu autonome et l’outil " projet d’établissement " est sous-exploité.
      La gestion des personnels techniques ouvriers et de service des lycées et collèges a été confiée en 2004 aux régions, ce qui a accentué le rôle des régions et celles-ci revendiquent une place de coordinateur des actions éducatives territorialisées.
      En comparant avec ce qui se passe dans les autres pays de l’OCDE, on voit qu’ils ont tous entamé des réformes de décentralisation, basées sur un modèle néolibéral sous-jacent. Celui-ci suppose que pour 4 raisons, le transfert des compétences aux autorités locales sera plus efficace :
- la décentralisation permet de produire des services davantage en adéquation avec les besoins locaux ;
- la décentralisation, en autorisant une compétition entre écoles, renforce leurs capacités d’innovation donc les résultats scolaires des élèves ;
- en rapprochant le décideur du lieu d’enseignement, elle permet un meilleur contrôle des acteurs en charge des apprentissages ;
- elle permet enfin une meilleure allocation des ressources éducatives et est démocratique et participative.

      Il faut distinguer deux grands types de pays avant les grandes réformes impulsées depuis les années 1980 des pays centralisés (la France en est l’archétype) et des systèmes fédéraux (Etats-Unis, Australie), qui ont donc des modèles différents de décentralisation.
      Le modèle minimal, dont la France fait partie et dont le nombre total est important (France, Japon, Corée…) comprend 25% de pays de l’OCDE.
      Le modèle de la " décentralisation collaborative " (pays nordique, Pologne, république tchèque…) concerne 33 % des pays de l’OCDE. Dans les pays scandinaves, les pouvoirs locaux et les écoles participent à la définition des activités pédagogiques en pouvant disposer de quotas horaires, en choisissant des options libres, en augmentant les horaires des disciplines obligatoires, en respectant un plafond maximum national… mais l’Etat continue d’encadrer rigoureusement les activités pédagogiques en définissant des disciplines obligatoires à horaires fixes. Les conditions de service et les salaires sont fixés nationalement, même si dans le domaine du financement et de l’administration, les écoles ont de grands pouvoirs.
      Le modèle de la " décentralisation volontariste " concerne 25 % des pays (Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni…).
      Le modèle " Etat fédéral " (Canada, Etats-Unis, Suisse, Allemagne) concerne 25 % des pays (on remarque que la somme est supérieure à 100 mais N. Mons ne donne pas d’explications…). Dans ces pays, les länder, cantons, etc. définissent les règles de fonctionnement de leur système éducatif : programmes scolaires, règles de recrutement, qui gèrent leur école, qui en contrôlent l’organisation et les résultats. Ce modèle a évolué depuis les années 90 vers à la fois un mouvement de centralisation avec imposition de standards nationaux, et un mouvement contradictoire qui a donné de nouvelles compétences à l’école : ces mouvements centralisateurs questionnent donc les thèses décentralisatrices !
      La France s’inscrit donc dans un mouvement global de décentralisation mais demeure en retrait par rapport à d’autres.

      On analyse ensuite la répartition des pouvoirs entre Etat et collectivités locales
      La conception des programmes scolaires fait de plus en plus intervenir les acteurs locaux : ce n’est plus que dans 33 % des pays que l’Etat fixe un programme national. Cependant, il faut remarquer que les Etats fédéraux, poussés par les résultats médiocres de leurs élèves, adoptent des standards nationaux !
      L’évaluation des élèves tend à se centraliser au contraire : dans 60% des pays la conception et l’administration de l’évaluation des compétences est entre les mains des autorités centrales. Le système éducatif français s’impose comme un modèle dans ce domaine.
      Les autorités politiques locales et les écoles interviennent de plus en plus dans le recrutement des enseignants : dans 25% des pays, l’Etat reste l’employeur des enseignants. Pour autant, la fonction d’enseignant reste conditionnée à l’obtention de diplômes décidés au niveau national.
      Les salaires se décident nationalement dans 60% des cas : on constate d’ailleurs que dans les pays émergents comme le Brésil, la détermination des salaires tend à être centralisée et que dans les pays où on était allé loin dans le transfert aux acteurs locaux (Nouvelle-Zélande) les réformes n’ont pas survécu aux changements de gouvernement.
      Enfin, dans 40 % des pays, l’Etat reste le financeur principal de l’éducation (c’est-à-dire plus de 70% des dépenses)
      Au total, la France présente une position alignée sur celle des autres Etats : soit parce que sa position centralisatrice a été rejointe par d’autres, soit parce que la France a connu des évolutions semblables à celles d’autres pays (association grandissante des collectivités territoriales au financement de l’éducation) soit parce que les systèmes ont peu évolué (définition des statuts et conditions de service des enseignants). Elle se place à côté de pays asiatiques et de l’Europe latine.

      Quelles sont les corrélations entre performances scolaires et décentralisation ?
      Les résultats des recherches empiriques ne légitiment pas les réformes de décentralisation pour améliorer les performances scolaires : les recherches sont peu nombreuses et les conclusions discordantes. Mais une étude originale, à partir des données des enquêtes PISA réalisée par l’auteur (descriptif Mons 2004), va dans le même sens.

      Ces recherches récentes (Walberg, Wosmann 2000, et la recherche Mons 2004) avancent que pour être efficaces, les systèmes éducatifs ne doivent pas être entièrement décentralisés : il faut un équilibre entre des compétences gouvernementales (conception des programmes scolaires, contrôle de la qualité de l’enseignement, délivrance des certifications..) et des compétences données aux acteurs locaux (gestion des ressources humaines, choix des méthodes pédagogiques…). L’autonomie scolaire serait plus efficace que la décentralisation politique : deux exemples seront explicités.

      Par exemple, pour la conception des programmes scolaires, trois grandes conceptions existent : une conception unitaire (France, Japon, Allemagne) où la conception est laissée aux mains d’un seul acteur, national ou infranational ; les programmes à objectifs où le gouvernement central impose des objectifs globaux à charge pour les acteurs locaux de les transcrire sous forme de programmes détaillés (Suède, Finlande, Angleterre…) ; les programmes à contenus locaux où un socle minimum est détaillé, le reste étant laissé à la discrétion des acteurs locaux (Espagne, Russie, Argentine, Norvège). On montre que le modèle à objectifs est fortement corrélé avec les performances les plus élevées.
      Confier aux établissements la responsabilité de recruter leurs enseignants est associé à des populations d’élèves en difficulté plus réduite et à des élites scolaires plus nombreuses mais il faut que des décisions nationales en matière de niveau de formation minimum, de salaires et de conditions de service encadrent cette possibilité.

      Les chercheurs s’accordent sur un point : les réformes décentralisatrices sont porteuses d’inégalités territoriales (montré pour le Chili, la Hongrie, le Brésil, l’Argentine), surtout si une intervention centrale ne les contrecarre pas, et renforcent les inégalités de réussite. Les structures fédérales (Allemagne, Etats-Unis, Suisse) montrent la plus forte hétérogénéité scolaire mais le lien entre inégalités scolaires et décentralisation n’est pas automatique : l’autonomie scolaire n’aboutit pas à des inégalités supérieures à celles des pays centralisés. En revanche une conception centralisée des programmes scolaires, un recrutement des enseignants sur une base nationale et l’organisation d’examens nationaux sont associés à des inégalités sociales de réussite faibles. Le choix français s’avère positif en termes d’égalité et en lien avec la culture d’une éducation dite " nationale ", historiquement fondée sur la valeur " égalité de traitement ".

      Après avoir indiqué que l’école unique est officiellement le modèle dominant dans les systèmes éducatifs développés et retracé l’historique de l’apparition de l’école unique en France (qui a adopté tardivement ce modèle par rapport à d’autres pays), elle se demande si les pays qui refiliarisent leur école moyenne aujourd’hui font un bon choix politique.
      Les études empiriques étant peu nombreuses, l’auteur a conduit une recherche originale. Pour cela, il a fallu enrichir la typologie classique car il existe en fait des modèles pluriels d’école unique !
      Les différences entre systèmes à filière et système sans filières sont d’abord le moment de la sélection dans le cursus (précoce ou non), mais aussi la gestion de l’hétérogénéité des élèves y est différente :on recourt plus ou moins à l’enseignement individualisé, on fait ou non redoubler les élèves, on regroupe des élèves de même niveau ou non dans une classe, on exclut du système scolaire ou non ceux en échec scolaire etc.

      Cela aboutit à créer quatre types d’école obligatoire, corrélés avec les performances des élèves, en terme d’efficacité et d’équité.
      Le modèle de la séparation (Allemagne, certains cantons suisses, Autriche, Hongrie…) est pratiqué dans près d’un tiers des pays de l’OCDE. Il comprend un tronc commun court relayé par des filières rigides. Les redoublements sont élevés, il existe des classes de niveau mais les sorties sans qualification sont faibles.
      Les trois autres familles tentent d’amener l’ensemble des élèves vers un même objectif pédagogique dans le cadre d’un parcours unifié long.
      Le modèle d’intégration individualisé (29 % des pays) : un tronc commun long, la première sélection n’étant organisée qu’à l’entrée dans le second cycle, des classes de niveau inexistantes, des passages automatiques en classe supérieure, des cours individualisés qui font partie intégrante de l’enseignement soit dans le cadre de l’école publique (pays nordique comme le Danemark, la Finlande, la Suède …), soit par du soutien scolaire privé (Japon, Corée..). Les sorties sans qualification sont là aussi faibles.
      Le modèle " d’intégration à la carte " (18 % des pays) : il diffère du précédent car dans le primaire, il existe souvent des regroupements d’élèves par niveau pour les matières fondamentales, et dans le secondaire, il existe une offre de formation différenciée de cours en fonction du niveau des élèves pour toutes les disciplines. Les groupes de niveau sont flexibles et évolutifs pour toutes les disciplines. C’est le modèle anglo-saxon (Etats unis, Royaume-Uni, Canada, Nouvelle-Zélande).
      Le modèle d’intégration uniforme (21 % des pays) : il diffère des deux précédents par des taux de redoublements importants, tant dans le primaire que le secondaire, un nombre de sorties sans qualification non négligeables, un enseignement individualisé qui, s’il existe, n’est destiné qu’aux élèves en difficulté et est perçu non comme une composante naturelle de l’enseignement mais comme une dernière chance de remédiation. Il peut exister des classes de niveau rigides à partir du secondaire. Les pays concernés sont les pays latins européens (France, Espagne, Portugal..). Ce modèle poursuit une égalité de traitement forte mais pas forcément une égalité de résultats.

      L’auteur montre que la durée du tronc commun est associée aux performances des élèves : plus la première orientation est repoussée dans le temps, plus le niveau général des élèves est élevé, plus les inégalités entre élèves et établissements sont faibles, plus les disparités sociales de réussite sont faibles. Le modèle de la séparation est associé à des performances médiocres (mais celui de l’intégration uniforme est encore plus médiocre quant aux résultats concernant le score national moyen obtenu à l’enquête PISA).
      L’intégration à la carte est marquée par des performances élevées et des disparités scolaires globales ou d’origine sociales importantes. Elle limite le nombre d’élèves en grande difficulté et produit une élite scolaire importante.
      L’intégration individualisée est aussi associée à des performances élevées (élite scolaire conséquente et nombre d’élèves en difficulté limité) mais elle est plus égalisatrice que la précédente.
      L’intégration uniforme est marquée par des résultats académiques globaux peu élevés, elle est moins efficace que la séparation. Elle semble plus égalisatrice que l’intégration à la carte mais c’est parce qu’elle se développe dans des sociétés plus égalitaires. Cette école n’aggrave donc pas les contextes sociaux, mais ce n’est pas une machine à fabriquer de l’égalité, comme le modèle d’intégration individualisée.

      Conclusion : on ne peut opposer un système de la séparation qui serait peu performant à un système d’école unique qui le serait. Suivant les modalités de mise en oeuvre de l’école unique, les résultats sont différents. On comprend alors les difficultés du collège français puisqu’il est rattaché au modèle d’école unique peu performant ! Le système ne s’est pas donné les moyens de gérer l’hétérogénéité scolaire.

      L’auteur cherche si réellement en France, les familles sont enchaînées dans un système rigide d’affectation à moins d’avoir un capital social permettant d’y déroger, elle analyse d’abord la situation française en la comparant aux situations étrangères pour répondre à cette question et elle cherche si le libre choix de l’école conduit systématiquement à une jungle scolaire marquée par des inégalités sociales alors que le choix français conduirait à une mixité sociale : pour cela elle présente le résultat d’une enquête empirique fondée sur une comparaison internationale.

A) Le choix de l’école en France, une vraie fausse rigidité bureaucratique.

      La France n’est pas dans le peloton de tête des pays acquis au libre choix total comme Angleterre et Belgique, mais la sectorisation du public a connu de notables assouplissements et le privé, bien implanté, fortement subventionné, offre une réelle alternative aux familles qui le choisissent : en effet, contrairement à une idée reçue, la France scolarise un grand nombre d’élèves dans le privé (plus de 20% dans le secondaire par exemple, contre à peine plus de 10 % primaire et secondaire confondus aux Etats unis). La liberté de choix n’est cependant pas également distribuée socialement parlant.
      On accuse cette sectorisation de ne pas avoir atteint ses objectifs de démocratisation et d’entretenir un " apartheid scolaire " (titre d’un livre de Georges Felouzis, ayant enquêté dans l’académie de Bordeaux).
      Dans certaines académies, depuis 1987, on a mis en place des expériences d’assouplissement de la carte scolaire qui concernent maintenant la moitié des collèges et le quart des lycées. C’est le conseil général depuis la loi du 13 août 2004 qui établit le secteur de recrutement des collèges publics, les inspecteurs restant compétents pour accorder les dérogations. La sectorisation des lycées n’a pas été décentralisée.

      Pour savoir si la carte scolaire est véritablement rigide par rapport aux autres pays, les auteurs ont réalisé un état des lieux des politiques d’affectation des élèves. Quatre organisations principales existent :
- un modèle où les parents n’ont pas le choix (Grèce, Corée, Japon, HongKong…) : il est ultraminoritaire puisqu’il concerne moins de 10 % des pays de l’OCDE ;
- un modèle où la carte scolaire existe mais où des dérogations sont possibles (France, Portugal, Etats unis pour les 3/4 des districts, Canada, Allemagne, Luxembourg, Autriche…). Il concerne 37 % des pays de l’OCDE ;
- un modèle de libre choix total : il concerne 1/4 des pays (Royaume-Uni, Belgique, Hongrie…). Il faut remarquer que certains pays reviennent en arrière et se rapprochent du quatrième modèle ;
- un modèle de libre choix régulé (Suède, Danemark…) où les parents choisissent mais où des régulations existent en aval par les autorités locales. Il concerne 1/4 des pays.

      En terme d’efficacité, les effets sur les scores nationaux aux épreuves de l’enquête PISA montrent que les modèles de libre choix (régulé ou non) ne sont ni associés à des scores nationaux supérieurs ni associés à une diminution des élèves de niveau 1. Ils ne sont donc pas plus efficaces pour lutter contre l’échec scolaire. En revanche, les élèves de niveau 5 y sont en nombre supérieur.
      Les modèles à carte scolaire stricte (Japon, Corée, Grèce…) sont associés aux écarts types les plus faibles entre niveaux des élèves : en termes d’inégalités scolaires, ce modèle est celui qui les réduit le plus.
      Il y a donc progression des élites scolaires si l’on laisse des possibilités de choix dans le public aux parents, sans élever le niveau général ni améliorer le sort des élèves les plus faibles, mais au total ces réformes sont relativement neutres sur le plan de l’efficacité.

      En conclusion, il faudrait pouvoir avoir accès aux épreuves données dans le programme PISA, aux critères d’évaluation retenus, de manière à savoir ce qui a été évalué en fait chez les élèves des différents pays. Evalue-t-on des aptitudes à rédiger ? Donne-t-on des QCM ? Quelles connaissances sont évaluées ?
      On s’aperçoit que les mots ne recouvrent pas les mêmes réalités : " école unique " par exemple ne veut pas dire que tous les élèves font forcément la même chose en même temps mais en fait qu’ils sont scolarisés dans le même lieu.
      Certains chiffres posent problème : vous aurez remarqué que la somme des pays ne fait pas 100% lorsqu’elle classe les pays suivant leurs politiques de décentralisation !.
      Certaines définitions ne sont pas données (" inégalités scolaires " par exemple) et rendent la lecture de ce livre parfois peu claire car des paragraphes semblent contradictoires ou partiaux. Par exemple il est écrit " les pays asiatiques à carte scolaire rigide sont associés aux inégalités scolaires les plus faibles " p.162 et deux paragraphes plus loin " le système à libre choix régulé est associé à la variance interétablissements la plus faible " p.163. Or, l'auteur en conclut que le système à libre choix est associé à des résultats préférables. Elle privilégie donc une égalité entre établissements (quel que soit sans doute le niveau global des élèves), plutôt qu’une plus grande égalité de résultats entre élèves ?
      On remarque que la France peut faire figure de modèle rejoint par d’autres pays, en ce qui concerne par exemple les évaluations nationales des élèves : on se demande alors pour quelles raisons on modifierait les modalités du baccalauréat en ne donnant plus d’épreuves nationales !
      On insiste toujours sur les performances de la Finlande, mais on pourrait aussi s’interroger sur celles de la Corée. Les inégalités sociales de réussite sont faibles (comme dans les pays nordiques) : ce qui signifie que le milieu socio-économique n’est pas très lié à la réussite scolaire ; le pourcentage d’élèves de niveau 5 est le plus faible de tous les pays étudiés, même si celui des élèves les plus forts ne l’est pas. Mais s’aligner sur la Corée suppose un choix de société différent puisque les élèves ont classe après la classe !

Florence Costa

09/2008